【重磅专题】特朗普时代的网络空间战略与对华政策研判

时间：2022-08-09 06:42:01 | 来源：网站运营

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特朗普时代中美网络空间合作新态势

——评兰德公司“谋求与中国达成网络空间共识”报告


兰德公司是全球知名的智库，尤其以准确判断国际关系走势而见长。本文分析《谋求与中国达成网络空间共识》报告的基本内容，尝试对报告所提及中美突破在网络空间合作的瓶颈，以及推动双边在网络空间合作的路径进行评估。

本文的基本结论是，报告既为第58届美国总统提出处理中美网络空间分歧的政策建议，又是说给中美双方决策者听的。报告基于对中美网络空间利益大于分歧的评估，表达对推动中美减少分歧、达成合作的期望。报告不仅有助于我们了解第58届美国总统在网络空间领域的政策动向，而且有助于缩小中美在网络空间的分歧而达成更广泛的合作协议。

一、引言

21世纪是互联网世纪，最重要的双边关系就是中美关系，其走势倍受关注。基辛格（基辛格.中国和世界秩序[J]. 经济导刊, 2015(6):100-105.）认为，中美两国都正经历着根本性的国内变化，这些变化最终将会导致两国的竞争,还将产生一种新形式的伙伴关系,这将对21世纪的世界秩序产生重大影响。

随着以计算机、信息技术为标志，被称为第三次工业革命的信息革命向纵深发展,以主权国家为主体的国际关系也映射在网络空间中。对中美网络空间的研究成为新的课题。

姜帆（姜帆. 中美网络空间合作研究[D]. 天津师范大学, 2013.）认为，中美两国在网络空间实现的合作主要停留于双边的非正式合作层面,并没有形成正式的双边合作。

苏红红（苏红红. 中美网络空间竞合关系研究[D]. 吉林大学, 2015.）认为，加强中美两国高层交流对话，共同应对全球性网络安全威胁等问题展开广泛合作，为推动网络空间新型中美关系构建，中国应优先发展自身在网络空间的综合能力，增进中美网络空间战略互信、缓解竞争僵局，深化在共同利益领域的合作。但是，来自中国的有关研究更多停留在宏观层面的战略论述而未触及操作层面的战术措施。

2016年，兰德发表了斯科特·沃伦·哈罗德（Scott Warren Harold）、马丁·C·李比奇 （Martin C. Libicki）、阿斯特丽德·史图·塞瓦洛斯（Astrid Stuth Cevallos）撰写的《谋求与中国达成网络空间共识》报告。这份合计121页的报告，分析了中美网络空间存在的问题，探讨了中美网络空间合作的共同利益，提出了美国突破中美网络空间合作瓶颈的政策建议。

报告英文名是“Getting to Yes with China in Cyberspace”，“Getting to”表示意愿与目标，属于进行时态，而不是完成时态，因此，报告只是传递出其对中美在网络空间开展合作的愿望，而并非表明中美已经在网络空间达成了协议、实现了合作。故而，把“Getting to”译为“谋求”，“Getting to Yes with China in Cyberspace”译为《谋求与中国达成网络空间共识》。

二、兰德研究报告的主要观点

《谋求与中国达成网络空间共识》报告主要包括中美关系中的“网络问题”、术语的厘清、中美网络空间现状、如何达成网络空间共识和总论，合计五个部分，归纳起来主要有如下观点：

（一）中美网络空间存在的分歧是中美现实空间分歧的延续

首先，报告分析了中美关系的重要性及现状。中美关系在国际社会中居于举足轻重的地位。然而，自1949年以来，中美关系就是在冲突与对抗、甚至在战略上互相不信任的状况下曲折发展过来的。

其次，报告分析指出，2015年以来中美两国在网络空间中的争论已经为两国关系埋下了祸根。美国国内对于中美关系存在多种声音，有的认为两国的全面竞争已开始，有的呼吁美国政府采取战略对抗措施来施压中国，包括中国在内的观察家均看到了世界上两个最强大的国家正在展开“无声的较量”。

再次，报告重点分析了中美在网络空间存在的分歧以及危害性，指出中美在网络空间中缺少一套完善的规范和程序，致使中美在处理网络空间中的分歧时显得极为棘手，比如黑客问题、网络霸权问题等，建议中美双方围绕网络空间的行为准则等重要问题进行谈判，达成共识。对于中美在网络空间达成共识的前景，报告认为，要在网络空间中达成任何具有实际意义的协定都不容易。当前中美双边关系的发展趋势以及中国社会内部的氛围都不容乐观。中美在网络空间的分歧有可能严重阻碍中美在气候变化、防止大规模杀伤性武器扩散、稳定全球经济，以及反对暴力极端主义等其他领域的合作。

（二）中美在网络空间中的共识大于分歧

首先，报告认为中美虽然在网络空间中存在着分歧，但是也存在共同利益，在国际反恐、保护国家信息安全和对抗共同敌人等方面的共同利益大于分歧。

其次，报告强调要重视来自俄罗斯的威胁。认为自从俄罗斯与乌克兰的冲突爆发以来，俄罗斯在网络空间领域不断表现出强硬的态度，由此得出结论，网络间谍活动的主要威胁来自俄罗斯。

（三）中美应该细化网络空间的合作

报告在分析中美网络空间分歧的基础上，针对中美如何才能重新开启谈判、谈判可以实现哪些目标、双方持续进行对话所需的条件是什么，以及中国希望美国在这些谈判中表现出什么样的姿态等问题，都提出了行动计划。

首先，报告建议中美在开展网络空间对话之前，首先要界定网络空间所涉及的重要概念。报告第二章的核心就是围绕“术语厘清”。这些术语包括：国家主权、网络自由、国家角色、国家利益、威慑、网络空间、网络安全、网络间谍、网络黑客、侵犯知识产权等。由于利益不同、立场不同、认识不同，致使中美双方对这些重要的概念存在不同的理解，因而需要首先界定概念。

其次，报告建议中美要梳理存在的分歧与问题，分层次进行谈判，逐步做出相应的承诺，最终达成相互的理解。在当前环境下，最好的办法是建立一个常设或持续开展活动的工作小组，而不是每年召开两次会议。赋予工作小组多项职能，包括：在中美进行任何正式谈判前拟定提案，其中一些提案会要求两国进行相当大的科技投入，制定一套完备的网络空间行为规范体系以取代《塔林手册》（Tallinn manual）（北约的网络战手册。由位于爱沙尼亚首都塔林的北约卓越合作网络防御中心邀请了20名法律专家撰写。）和上海合作组织（SCO）发布的《中俄网络联合声明》（China-Russian cyber declaration），甚至当其中一方声称遭到黑客攻击时，能够对这些事件进行评估，识别网络攻击的源头。

再次，报告建议中美适宜开展双边对话，如果美国参与到双边对话中，那就会有众多美国盟友在美国与对方达成网络空间协议之后，一同执行这些准则。与多边对话相比，双边对话更便于两国直接磋商以取得进展。而在多边会谈中，参与者往往在其诉求得到回应前先划分成两大阵营，不容易达成一致的协议。

三、对兰德公司研究报告评价

兰德公司成立于1948年11月，最初以研究军事尖端科学技术和重大军事战略而闻名，继而扩展到研究内外政策，研究领域涉及政治、军事、经济、科技和社会各方面，兰德堪称当今美国乃至世界最负盛名的决策咨询机构。

《谋求与中国达成网络空间共识》报告选择在第58届美国新总统诞生之前公开，意义非同寻常。一方面提出了对第58届美国总统处理中美网络空间分歧的政策建议；另一方面也传递出美国智库对中美网络空间合作的态度与意见。

从选择发表的时机看，报告一方面希望影响第58届美国总统制定对华网络空间政策，另一方面也对中美网络空间的现状表达了不满。这种不满，不是对美国在网络空间中坚持维护自身立场的不满，而是对奥巴马政府未能找到方法打破中美在网络空间领域合作瓶颈的不满。因为中美网络空间合作的“停滞”，不仅令美国在全球的利益受损，或说在全球的领导地位受到挑战，而且令中美发生冲突的风险增加。

第一，报告强调中美应加强在网络空间的合作，充分说明了美国对网络空间的重视，网络空间中的国际关系是现实世界国际关系的扩展。

随着互联网的发展，与现实空间相对应的网络空间正在形成，网络空间发展过程中面临的问题和挑战越发引起国际社会关注。当前的中美关系体现在两个层面，第一个层面是现实空间中的中美关系，第二个层面是网络空间中的中美关系。国际关系也隐现于网络空间中，兰德作为国际知名的决策咨询机构，将其研究目光投向了网络空间的国际关系，特别研究了中美网络空间关系，做了一些观察与分析，提出宝贵建议。兰德的报告传递的信息是：网络空间的国际关系不容小觑，现实世界的中美关系也反映在网络空间中，网络空间中显现的新焦点值得两国关注。

第二，报告认为中美在网络空间的利益大于分歧，中美应该加强交流与沟通，推动在网络空间的合作。

中美能否在网络空间领域达成更广泛的合作，一方面取决于第58届美国政府是否采纳兰德的建议，另一方面取决于中美在网络空间的谈判与博弈中，是否更多地站在对方的立场，以求减少分歧，达成共识。由于存在这些不可确定因素，Getting to Yes何时能变为完成时，这需要时间的磨合。报告认为，中美建立信任需要时间，要找到合适的措施，要确保双方以互相信赖的方式行事，这些均非一蹴而就的。

应该注意到，报告对中美在网络空间中的利益大于分歧的判断基于两个理由。首先，中美在打击网络欺诈、儿童色情、非政府组织网络犯罪，以及打击恐怖活动与分子招募等领域存在共同利益；其次，中美的分歧相对于中俄分歧来说，显然是次要矛盾。这种分析方法充分体现了兰德报告的特色，这些报告不仅就事论事，而是把问题放在国际关系的大背景下进行探讨。

除此之外，报告对于中俄通过上合组织在网络空间领域的合作，以及形成的共识也予以充分关注。报告强调推动中美在网络空间的合作，显然也是不希望中俄在网络空间上的合作走得更远，而对美国形成更大的挑战与威慑。

第三，报告对于推动中美在网络空间的合作提出了有建设性的具体建议，值得对这些建议进行研究并做出回应。

报告提出中美双方制定“信任建立措施（CBMs）”的重要性，强调增进双方战略互信，提出推动中美网络空间合作的具体方法。

方法之一：中美成立工作小组而不仅是召开几次会议。成立工作小组可以更好地梳理双方存在的分歧，设置议事日程，进行充分的、反复的交流与沟通。双方工作小组成员的相对稳定性能够使得交流更容易达成一致协议。

方法之二：中美在谈判之前先厘定术语，明确概念。报告看到了中美在网络空间中存在的分歧，不仅是利益的分歧，也是技术——术语与概念——的分歧。因此，双方在开展网络空间谈判与合作之前，需要厘定术语，明确概念。

方法之三：中美应该在网络空间先开展双边谈判。中美双边谈判有助于更深入地了解双方的分歧，寻求利益共同点。报告特别强调中美网络空间合作的双边谈判可以发挥示范效果。

当然，对于报告的研究结论，并不能完全苟同。例如：报告把中国喻为红方威慑，指责中国对美国开展商业间谍，却避谈美国对其他国家的网络渗透，回避斯诺登披露的美国实施网络间谍活动对他国造成的威胁，这些都夹带着霸权主义色彩。但是，报告针对中美网络空间中存在的分歧，提出的措施不失为值得参考与借鉴的方法；报告倡导中美通过谈判消除分歧，在网络空间加强合作，方向性值得肯定。

四、政策建议

21世纪国际关系也应在网络空间合作中树立新典范，建立国与国之间在信息网络领域互信和互相尊重的新基础，推动全球爱好和平者反对霸权主义、维护网络安全、促进网络发展繁荣。

太平洋有足够空间容纳中美两国。中美通过构建和平、安全、开放、合作的信息网络空间，推动建立多边、民主、透明的互联网新秩序。网络空间国际合作，要在维护网络主权的基础上推动合作与发展，不仅应以更开放的态度参与，而且更要坚持文化自信与尊重文化的多样性，以“全球视野，表达中国立场”。

第一，应以积极的态度回应兰德报告。

兰德公司报告提出的推动中美在网络空间领域加强合作，递出了“橄榄枝”，积极回应并不是指直接地回应兰德的提议，而是指对兰德报告所传递的信息予以重视，主动了解国际局势与网络空间的最新动态，在维护网络空间主权的基础上，积极处理好中美网络空间关系，消除分歧，扩大共识，协作发展，精准维护国家在网络空间中的信息安全，切实防止各种类型的黑客攻击，共同打击与防范网络恐怖活动与犯罪。在中美合作方面，应该细化合作方向，对症下药，针对个别问题个别处理，进行正式和非正式的对话与协商。

第二，加强对网络空间涉及相关领域的研究。

网络空间的研究不仅是对网络技术的研究，网络空间已经发展成为与现实空间相映射的虚拟空间，网络空间所涉及的国际关系、政治、法律、经济、社会等多个领域均值得进行全面系统的研究。兰德的研究报告也提醒我们，加强对中美网络空间关系的研究极其重要。这种研究包括战略层面与战术层面两个领域。研究不应该只停留在对现有政策的解释，以及对重要性、必要性的描述，而应该重视研究具体的路径、方法、措施，以智库的视角提出应对之策。

第三，打造网络空间研究的中国智库。


随着第58届美国总统就职，在中美网络空间领域必将有一番新的气象与博弈，如何应对中美网络空间新的发展诉求提上了议事日程。

首先，应该重视弥补网络发展与研究方面的三个短板，其一，重视了网络技术应用，但网络技术创新不足；其二，认识了网络空间的重要性，但网络空间研究成果亮点不多；其三，关注了网络安全，但推动网络空间国际合作与新秩序建立动力不够。

其次，应加大政策倾斜，依托高校创建中国网络空间高端研究智库，对中美网络空间所关注的问题进行持续关注与研究，重视培养包括技术层面、战术层面、战略层面、综合层面、政策层面等各类互联网研究与创新人才。

作者简介

赖明明

汕头大学长江新闻与传播学院副教授，经济学博士。

袁翼伦

汕头大学长江新闻与传播学院在读硕士。